Il TAR Lazio (Roma), Sez. I-quater, 17/03/2026, n. 4933 è stato chiamato a pronunciarsi sull’impugnazione di un provvedimento dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che aveva disposto l’archiviazione di una pluralità di segnalazioni presentate da una funzionaria pubblica in qualità di whistleblower, svolgendo un’efficace sintesi sui confini della tutela dell’istituto del whistleblowing (art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001 e d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24). Le segnalazioni riguardavano presunti illeciti amministrativi interni all’amministrazione in conseguenza dei quali la ricorrente lamentava una serie di misure ritenute ritorsive, tra cui valutazioni negative della performance, continui cambiamenti di incarico, isolamento, intimidazioni e vessazioni. Il ricorso ha ad oggetto il provvedimento di archiviazione dell’ANAC per violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2, co. 1, lett. a), n. 1, d.lgs. n. 24/2023, nonché per eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza istruttoria.
Il primo profilo attiene alla questione preliminare relativa alla natura e alla lesività del provvedimento impugnato. Il TAR accoglie l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse e di legittimazione ad agire sollevata dall’ANAC e chiarisce che la disciplina del whistleblowing è strutturalmente finalizzata alla tutela del segnalante rispetto a misure ritorsive subite in ragione della segnalazione di illeciti compiuti all’interno dell’amministrazione (art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001 e art. 1 d.lgs. n. 24/2023): esse costituiscono il presupposto per l’operatività del sistema di protezione articolato nella comminatoria della nullità, sotto il profilo della validità dell’atto (ritorsivo) (artt. 54-bis, co. 7, d.lgs. n. 165/2001 e 19, co. 3, d.lgs. n. 24/2023), e di una sanzione pecuniaria, sotto quello della responsabilità dell’autore (artt. 54-bis, co. 6, d.lgs. n. 165/2001 e 21, d.lgs. n. 24/2023). Coerentemente, il regolamento ANAC (delibera n. 301 del 12 luglio 2023) prevede due procedimenti distinti: uno per la gestione delle segnalazioni esterne (capo II) e uno per l’accertamento delle misure ritorsive (capo III). In assenza di un danno ritorsivo, «si riespande la regola che non ammette – in generale – la protezione dell’interesse al mero ripristino della legalità», non essendo la giurisdizione amministrativa deputata a un controllo oggettivo della legittimità dell’azione amministrativa, ma alla tutela di posizioni soggettive lese (Cons. Stato, VI, 29 maggio 2025, n. 4673). Il whistleblower, dunque, non è titolare di un interesse giuridicamente tutelato a contestare l’archiviazione delle segnalazioni di illeciti in sé, ove non siano agganciate alla denuncia di misure ritorsive. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e dell’interesse a ricorrere nella parte in cui contesta l’inerzia dell’ANAC rispetto agli illeciti segnalati.
Il secondo profilo riguarda la fondatezza delle asserite misure ritorsive: per questo aspetto, il ricorso è ritenuto infondato. Innanzitutto, il TAR precisa il riparto degli oneri tra segnalante e amministrazione: se è vero che, ai sensi dell’art. 54-bis, co. 7, d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 17, co. 2, d.lgs. n. 24/2023, grava sull’amministrazione l’onere di dimostrare che le misure adottate sono estranee alla segnalazione, è altrettanto vero che il segnalante deve rispettare precisi oneri.
Il giudice si sofferma, poi, sulle modalità che devono caratterizzare la segnalazione applicando i principi di buona fede e correttezza (art. 1, co. 2-bis, legge n. 241/1990), dai quali discende il «dovere di completezza e, contestualmente, di sinteticità» degli apporti partecipativi del segnalante, al fine di consentire lo svolgimento di «un’istruttoria ordinata e, soprattutto, organica». In questa prospettiva, appare coerente il regolamento ANAC laddove prevede che la produzione «sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata» possa legittimare l’archiviazione, in quanto in grado di ostacolare l’istruttoria (art. 9, co. 4, Regolamento ANAC). Ne consegue che il whistleblower non può frammentare artificiosamente segnalazioni connesse o la documentazione probatoria, salvo che ricorrano giustificativi motivi (come sopravvenienze che richiedono aggiornamenti o integrazioni), né instaurare un rapporto ‘conversazionale’ con l’Autorità, pena la compromissione del buon andamento dell’azione amministrativa.
Applicando tali principi al caso concreto, il TAR rileva come le segnalazioni relative a molteplici misure ritorsive, effettuate dalla ricorrente nel corso del tempo, fossero caratterizzate da duplicazione di fatti già segnalati, frammentazione eccessiva di integrazioni, eterogeneità e scarsa coerenza delle informazioni, mancanza di un chiaro nesso tra fatti denunciati e misure ritorsive, tali da rendere evidente un «uso distorto» dell’istituto costituito dalla segnalazione esterna presso l’ANAC. Il risultato è descritto dal giudice come un «inestricabile groviglio di elementi fattuali», la maggior parte dei quali peraltro irrilevanti, idoneo a «paralizzare ogni tentativo istruttorio». Ne deriva la legittimità dell’operato dell’ANAC, che non ha violato i propri doveri istruttori a fronte di segnalazioni che non soddisfano i requisiti di ricevibilità e di ammissibilità secondo il descritto quadro normativo, regolamentare e giurisprudenziale.
Le stesse criticità in punto di dimostrazione della ritorsività delle misure sono riscontrate anche nel giudizio innanzi al TAR: la ricorrente non ha dimostrato la carenza dell’istruttoria svolta dall’ANAC e non ha fornito una ricostruzione alternativa convincente, né ha assolto all’onere probatorio, limitandosi a generiche allegazioni e a una produzione documentale non adeguatamente argomentata, non in grado di dimostrare i danni ritorsivi subiti.
La contestazione deve essere circostanziata e fondata su «elementi di fatto precisi e concordanti», come già affermato dalla normativa previgente (art. 6, co. 2-bis, d.lgs. n. 231/2001) e oggi ribadito dalle Linee guida ANAC (delibera n. 311 del 12 luglio 2023, come modif. e integr. da delibera n. 479 del 26 novembre 2025). Il whistleblower deve offrire «un quadro chiaro e documentato del contesto lavorativo e degli accadimenti che si verificano nello stesso», allegando elementi idonei a ricostruire il nesso causale tra segnalazione e ritorsioni, argomentandolo, se non provandolo, allo scopo di mettere l’autorità procedente nelle condizioni di poter «apprezzare il complessivo ‘disegno’ ritorsivo e di esercitare, eventualmente, i poteri istruttori d’ufficio».
In definitiva, la decisione colloca il whistleblower in una posizione strutturalmente problematica, che riflette le ambivalenze interne di un istituto segnato da una persistente tensione tra funzione di garanzia e fragilità applicativa. Da un lato, infatti, la segnalazione si inscrive in una logica di tutela dell’interesse dell’amministrazione, anche nella sua proiezione preventiva rispetto a fenomeni corruttivi o a più ampie disfunzioni organizzative; dall’altro, però, il soggetto segnalante continua a esporsi al rischio di reazioni ritorsive spesso indirette, elusive e per ciò stesso difficilmente rappresentabili e dimostrabili sul piano processuale. In questo quadro, il giudice, senza mettere in discussione la ratio dell’istituto, tenta una mediazione tra principi diversi e solo in parte convergenti: il richiamo alla buona fede e alla correttezza mira, per un verso, a impedire che il whistleblowing degeneri in un uso improprio dello strumento, piegato a finalità di mera delazione amministrativa; per altro verso, tuttavia, tale impostazione finisce per riproporre in capo al segnalante un carico probatorio particolarmente gravoso, che rischia di entrare in frizione con l’effettività della protezione che l’ordinamento dovrebbe assicurargli. La sentenza appare dunque apprezzabile nello sforzo di delimitare con equilibrio i confini della tutela, bilanciando esigenze contrapposte e tentando di evitare tanto gli abusi quanto gli automatismi protettivi. Nondimeno, proprio l’esito cui essa perviene conferma le criticità di un istituto che, nel suo concreto funzionamento, sembra oggi manifestare una crescente debolezza strutturale e una sempre più ridotta capacità di offrire una tutela realmente incisiva.
A cura di
Francesca Tesi
Università degli Studi di Firenze
Professoressa a contratto di diritto amministrativo
PhD in diritto amministrativo
francesca.tesi2@unifi.it