Attività extraistituzionali liberalizzate e obbligo di comunicazione nel pubblico impiego

Sommario:
1) Le attività extraistituzionali nel pubblico impiego;
2) Le attività liberalizzate;
3) Obblighi di comunicazione dettati da fonti interne delle amministrazioni.

1) Le attività extraistituzionali nel pubblico impiego
Il rapporto di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche è storicamente caratterizzato da specifiche incompatibilità con altre attività, incarichi e impieghi.

La ratio di tale caratterizzazione va rinvenuta, secondo la costante giurisprudenza¹ e la dottrina maggioritaria², nel principio costituzionale di esclusività della prestazione lavorativa, espresso dall’art.98, comma 1, Cost., in forza del quale “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”³.

La normativa generale sulle incompatibilità nel pubblico impiego per lungo tempo era costituita unicamente dagli articoli da 60 a 65 del testo unico sugli impiegati civili dello Stato, approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che recano una disciplina molto restrittiva in tema di svolgimento da parte dei dipendenti statali di attività e incarichi ulteriori estranei all’attività istituzionale.

A seguito del processo di privatizzazione del lavoro pubblico è stata introdotta dall’art.58 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 una nuova disciplina delle incompatibilità e degli incarichi esterni dei dipendenti pubblici meno restrittiva di quella dettata dal d.P.R. n. 3/57. Le previsioni contenute nel già menzionato art.58 sono state poi trasfuse nell’art.53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, più volte modificato negli anni successivi.

Il comma 1 dell’art.53 del d.lgs. n. 165/01 estende la disciplina del d.P.R. n. 3/57, applicabile agli impiegati civili dello Stato, a tutti i dipendenti pubblici, sia in regime di diritto pubblico, sia in regime di diritto privato, compresi quelli per i quali vigeva in precedenza una disciplina speciale.

La permanenza della normativa in materia di incompatibilità e cumulo di impieghi anche per le categorie privatizzate rimarca la peculiarità dell’impiego presso le pubbliche amministrazioni: nonostante la privatizzazione resta pur sempre vigente il precetto dell’art.98 Cost. a giustificare quel legame più intenso ed esclusivo con il datore di lavoro pubblico, cui consegue una sorta di potere d’ingerenza di quest’ultimo sulla gestione del tempo non lavorato del dipendente.

Dalla lettura dell’art.53 del d.lgs. n. 165/01 emerge, come in più occasioni rilevato dalla giurisprudenza⁴, l’individuazione da parte del legislatore di una tripartizione delle attività extraistituzionali:

1. al primo comma sono indicate le attività assolutamente incompatibili con l’impiego alle dipendenze di una pubblica amministrazione e non autorizzabili, che sono quelle di cui all’art.60 d.P.R. n. 3/57;

2. al settimo comma sono regolate le attività relativamente incompatibili, che sono espletabili dal dipendente pubblico previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza;

3. al sesto comma sono elencate le attività liberalizzate, il cui esercizio non necessita della previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, in quanto espressione di fondamentali libertà costituzionali.

2) Le attività extraistituzionali liberalizzate nel pubblico impiego

Le attività liberalizzate sono esercitabili senza necessità di autorizzazione preventiva dell’amministrazione di appartenenza, essendo stata compiuta a priori, a livello normativo, in relazione alle stesse una valutazione di compatibilità con lo status di pubblico dipendente, in quanto espressione di fondamentali diritti costituzionalmente garantiti o ritenute di modesta rilevanza.

Il referente normativo è dato dall’art.53, comma 6 del d.lgs. n. 165/01, il quale sancisce che sono sottratti al regime autorizzatorio i compensi e le prestazioni derivanti:

a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili⁵;

b) dalla utilizzazione economica da parte dell’autore o inventore di opere dell’ingegno e di invenzioni industriali⁶;

c) dalla partecipazione a convegni e seminari;

d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate⁷;

e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;

f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;

f-bis) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione nonché di docenza e ricerca scientifica;

f-ter) le prestazioni di lavoro sportivo fino alla soglia di 5000 euro annui⁸.

La fattispecie di cui alla lettera c) “partecipazione a convegni e seminari” aveva generato per un certo tempo problemi interpretativi in ordine alla distinzione tra i seminari e i convegni, sottratti all’autorizzazione, e le docenze, soggette, invece, ad autorizzazione. Il Dipartimento della Funzione pubblica aveva indicato quale criterio distintivo la prevalenza nei convegni e nei seminari dell’aspetto divulgativo, di confronto e di dibattito con altri relatori e/o discenti rispetto a quello didattico e formativo, che caratterizza le docenze⁹. Tale distinzione, fondata sulle finalità dell’intervento svolto dal dipendente pubblico, è stata, tuttavia, ritenuta dalla giurisprudenza generica e non idonea a fornire sempre una soluzione adeguata e incontrovertibile ai casi concreti¹⁰.

La questione non è più attuale a seguito dell’intervento dell’art.7-novies della l. 31 marzo 2005, n. 43, il quale ha ampliato l’elenco delle fattispecie di attività liberalizzate, inserendo nel comma 6 dell’art.53 anche la lettera f-bis), che, nella iniziale versione, contemplava l’attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione¹¹.

Non era chiaro se l’attività formativa, per essere liberamente svolta, dovesse essere diretta prevalentemente o esclusivamente a dipendenti pubblici. Successivamente l’art.2, comma 13-quinquies, lett. b) della l. 30 ottobre 2013, n. 125 ha rimosso tali dubbi, liberalizzando anche le attività di “docenza e di ricerca scientifica”, svolgibili a favore di ogni tipo di discenti¹².

La giurisprudenza ha precisato che:

1. la possibilità di libero svolgimento non trova applicazione per le docenze effettuate prima dell’entrata in vigore della l. n. 125/13¹³
2. l’attività di docenza deve riferirsi a settori di natura scientifica o di insegnamento accademico¹⁴.

L’elenco del citato comma 6 è sicuramente suscettibile di interpretazione estensiva in ossequio a concorrenti principi di matrice costituzionale: la dizione “e simili”, contenuta nella lett. a) del comma 6, porta a ritenere sottratte ad autorizzazione anche altre attività costituenti manifestazioni delle libertà o dei diritti fondamentali dell’individuo, come la libertà di associazione senza scopo di lucro, la libertà di pensiero espressa in teatro, musica, tv e creazioni artistiche¹⁵.

L’espletamento delle attività liberalizzate citate incontra, tuttavia, alcuni limiti:

1. le attività devono essere svolte al di fuori dell’orario d’ufficio, ricorrendo, quindi, alle ferie e agli altri istituti relativi alle assenze dal servizio;
2. le attività non devono porsi in conflitto, anche potenziale, di interessi con l’amministrazione di appartenenza¹⁶;
3. le attività non devono assumere connotazione imprenditoriale o professionale parallela al rapporto di lavoro con l’amministrazione¹⁷.

3) Obblighi di comunicazione dettati da fonti interne delle amministrazioni

In tutte le ipotesi di attività liberalizzate il pubblico dipendente non è tenuto a richiedere alcuna autorizzazione, né a comunicare all’amministrazione di appartenenza l’avvenuto conferimento di tali incarichi, come è stato sottolineato dall’Autorità nazionale anticorruzione¹⁸.

Tuttavia alcune amministrazioni, con atti interni (regolamenti, circolari, direttive, linee guida), richiedono una comunicazione preventiva da parte del dipendente per varie finalità: la verifica della riconducibilità dell’attività da svolgere alle fattispecie liberalizzate individuate dalla legge; la necessità di riscontro di conflitti di interessi, che possono sussistere anche per le attività liberalizzate; l’esigenza di fissare limiti quantitativi allo svolgimento di attività liberalizzate da parte dei dipendenti, al fine di non arrecare detrimento alle attività istituzionali; l’esigenza di verificare che le attività liberalizzate non assumano connotazione imprenditoriale o professionale. Nonostante la ragionevolezza di tali finalità, avallata anche da alcune sentenze del giudice amministrativo e del giudice contabile¹⁹, sussiste più di un dubbio sulla legittimità di fissare in sede regolamentare obblighi di comunicazione per attività che il legislatore ha qualificato come liberamente espletabili²⁰.

Qualora si ritenga, anche sulla base delle pronunce giurisdizionali riportate, legittimo l’obbligo di comunicazione, si pone il problema delle conseguenze a carico del dipendente inadempiente rispetto al suddetto obbligo. Ad avviso di chi scrive è coerente con le previsioni della normativa primaria ritenere che la mancata comunicazione, a differenza di quanto espressamente previsto dall’art.53, comma 7 del d.lgs. n. 165/01 per l’ipotesi di mancata autorizzazione²¹, non possa, comunque, comportare conseguenze sanzionatorie per il dipendente pubblico²².

A cura di Luca Busico, Coordinatore Direzione del Personale dell’Università di Pisa

Note

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