In questo blog si è già evidenziato che, con specifico riferimento al personale pubblico e al suo trattamento economico, la giurisprudenza più recente della Suprema Corte sembra essere particolarmente attenta ai riflessi economici che taluni contenziosi, per la loro portata potenzialmente diffusa, possono avere sulla spesa e sui conti pubblici.
Si tratta di una preoccupazione pienamente comprensibile e, per certi versi, condivisibile benché tale questione dovrebbe trovare una soluzione su piani diversi da quelli contenziosi, mediante una riscrittura delle norme da parte del legislatore chiamato, per l’appunto, a regolarne gli effetti concreti.
E ciò sembra essere accaduto anche con la prima emersione, almeno a quel che consta, a livello del massimo organo della giustizia civile, dell’esatta portata applicativa dell’art. 9 D. L. n. 90 del 24.06.2014 (conv. in L. 11.08.2014 n. 114) che ha profondamente innovato e riscritto la disciplina regolatoria degli onorari spettanti alle avvocature interne degli enti pubblici.
Invero, lasciando in disparte le previsioni relative specificatamente all’Avvocatura dello Stato, tale disposizione, nel tradurre in pratica il principio del “trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta” (ex art. 23 della L. 31.12.2012 n. 247), fissa una serie di criteri e di tetti retributivi che, come ulteriormente declinati dalla disciplina regolamentare di dettaglio emanata da ciascun ente, regolano la distribuzione dei compensi professionali a favore degli avvocati interni. Tutto ciò nei contenziosi che hanno visto vittoriosa la pubblica amministrazione.
Il primo limite (quello del comma 1 dell’art. 9 D.L. cit.) appare di agevole definizione, poiché correlato al “trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione”, oggi rinvigorito, nella sua portata espansiva, dalla sentenza della Corte costituzionale del 28 luglio 2025 n. 135 che ha dichiarato incostituzionale il tetto dei 240.000,00 euro previsto dall’art.13 del D.L. 24.04.2014, n. 66 convertito In L. 23.06.2014, n. 89.
Assai più problematica è apparsa, da subito, l’applicazione degli altri limiti stipendiali correlati ai casi di pronunce giudiziali favorevoli per la parte pubblica, (i) con spese integralmente compensate, ovvero (ii) con condanna alle spese delle controparti, allorché si proceda al loro effettivo recupero.
E, se con riferimento al primo tetto retributivo le questioni si sono per lo più appuntate sulla definizione e esatta quantificazione del limite invalicabile del loro “stanziamento relativo all’anno 2013” (art. 9, comma 6, D.L. cit.) ed hanno attualmente una portata per lo più statica (ovvero nella sostanza si appuntano su come individuare tale stanziamento specie laddove neppure fosse previsto o fosse del tutto sottostimato), assai più incerta è risultata la correlazione fra le spese legali recuperate dalle controparti e l’andamento retributivo del trattamento economico degli avvocati pubblici.
Infatti, il cumulo dei compensi professionali incontra, comunque, il limite invalicabile del “trattamento economico complessivo” percepito da ciascun avvocato, per espressa previsione dell’art. 9, comma 7, D. L n. 90 del 2014.
E’ agevolmente intuibile, da chiunque abbia un minimo di dimestichezza con la struttura della retribuzione dei dipendenti pubblici e con la latitudine della nozione di trattamento economico complessivo, che la disposizione lascia aperta una questione di non poco conto applicativo: come si determina tale invalicabile tetto stipendiale al di là dell’ulteriore limite “di chiusura” previsto dal comma 1 del medesimo art. 9 (quello del “primo presidente della Corte di cassazione”).
E, detto in termini ancora più chiari, il tema diviene se i compensi professionali, percepiti dall’avvocato pubblico nell’anno precedente, concorrano o meno alla sua definizione, non diversamente dal suo rimanente trattamento accessorio.
Prima di rispondere, merita peraltro operare un’ulteriore precisazione da cui non sembra potersi prescindere e che attiene allo status ed alla figura dell’avvocato pubblico.
E’, invero, difficilmente contestabile che sussista “un’oggettiva diversità tra il regime dei legali interni, inseriti nell’organizzazione amministrativa con vincolo di dipendenza e assoggettati ai regolamenti dell’ente di appartenenza, alla contrattazione collettiva e alla disciplina del rapporto di servizio (l. n. 247 del 2012, art. 23), che ne stabiliscono i rispettivi diritti ed obblighi, anche quanto ai limiti massimi erogabili a titolo di compenso (d.l. n. 90 del 2014, art. 9, comma 1, conv. con l. n. 114 del 2014) e quella dei liberi professionisti destinatari di incarichi professionali, che restano regolati dal contratto di mandato anche per gli aspetti di carattere economico” (Cass. sez. VI, 01/12/2021, n.37762).
E’, quindi, in questo contesto che interviene la sentenza della Sezione Lavoro del Suprema Corte del 19 luglio 2025, n.20227 che, in modo perentorio, statuisce che l’unica interpretazione “capace di rispettare i criteri ermeneutici, letterale, logico, sistematico e teleologico” dell’art. 9 D. L. n. 90 del 2014 è quella secondo la quale “i compensi professionali non possono superare il trattamento economico complessivo al netto degli stessi compensi professionali”.
E, nel condividere le conclusioni dei giudici di merito si afferma ulteriormente che “se i compensi professionali sono compresi nel trattamento economico complessivo, infatti, il limite in realtà non esiste, perché una parte non può essere maggiore del tutto. Per superare questa aporia, si è allora costretti a riferire il limite al trattamento economico complessivo dell’anno precedente; ma ciò non si legge nella disposizione, che, menzionando il trattamento economico complessivo senza ulteriori specificazioni, non può che intendere quello relativo all’anno in corso.” Richiamando il trattamento dell’anno precedente, perché questa lettura acquisti un qualche senso logico, si elude il dato letterale che non effettua alcun richiamo al passato. Non solo però, volendo accogliere questa interpretazione, l’effetto di contenimento della spesa pubblica, espressamente richiamato dal legislatore, verrebbe del tutto vanificato: si avrebbe un progressivo aumento del limite e della spesa”.
Sennonché la perentorietà di siffatta conclusione risulta assai meno persuasiva di quanto non appaia di primo acchito.
Invero, posto che la previsione di tetti di spesa “non è costituzionalmente censurabile, perché «[n]el settore pubblico non è precluso al legislatore dettare un limite massimo alle retribuzioni e al cumulo tra retribuzioni e pensioni, a condizione che la scelta, volta a bilanciare i diversi interessi coinvolti, non sia manifestamente irragionevole» (sentenza n. 124 del 2017)” (Corte cost. 28 luglio 2025 n. 135), resta che tale limitazione deve essere vagliata alla luce di “plurimi precetti costituzionali: quali quelli desumibili dall’art. 3 Cost. sulla parità di trattamento; dall’art. 36, primo comma, Cost. sul diritto a una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto e comunque idonea a garantire un’esistenza libera e dignitosa; dall’art. 38, secondo comma, Cost. sul diritto a un’adeguata tutela previdenziale; dall’art. 97 Cost. sul buon andamento della pubblica amministrazione (ancora sentenza n. 124 del 2017). Norme poste a garanzia di interessi di rilievo che il legislatore è tenuto a considerare, mentre individua il non irragionevole punto di equilibrio tra essi e la finalità di contenimento della spesa pubblica” (così ancora Corte cost. 28 luglio 2025 n. 135).
Sicché, per tornare al tema che ci occupa, l’esclusione dei compensi professionali, dal trattamento economico complessivo da prendere a riferimento, sembra innanzitutto ridimensionare l’intima correlazione che dovrebbe esserci, anche per la legge professionale, fra “trattamento economico adeguato” e necessaria autonomia e indipendenza “di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato” (art. 23, comma 1, legge n. 247 del 2012) come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa che si è occupata del tema. Si veda, ad esempio, Cons. Stato sez. V, 03/01/2025, n.18 che, nello scrutinare la portata applicativa dell’art. 9, comma 5, D. L. n. 90 del 2014, richiama espressamente la potestà regolamentare dei singoli enti a fissare criteri di distribuzione dei compensi chiari e oggettivi proprio a garanzia dell’“autonomia professionale e indipendenza che devono caratterizzare l’operato degli avvocati dipendenti di Enti pubblici”.
Inoltre, tale esclusione non sembra avere riguardo alle diverse qualifiche di inquadramento degli stessi avvocati pubblici (funzionari o dirigenti) con i riflessi che esse hanno inevitabilmente sui rispettivi tetti stipendiali.
In buona sostanza, persino sul piano del buon andamento degli uffici legali (ex art. 97 Costituzione), l’interpretazione della norma accolta dalla Suprema corte sembra rischiare di esacerbare possibili dinamiche conflittuali interne agli uffici legali pubblici, aggravando le differenze stipendiali inevitabilmente conseguenti ai diversi profili di inquadramento e alle eventuali responsabilità ulteriori comunque conferite ai singoli avvocati pubblici ove specificamente remunerate anche nelle forme della retribuzione di posizione e di risultato.
Tanto più che, se per i compensi correlati alle cause vinte con “compensazione integrale delle spese” un tetto c’è ed è quello dello stanziamento del 2013 (art. 9, comma 6 D.L. cit.), rispetto ai compensi derivanti da “sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti” è innanzitutto difficile comprendere quale sia l’aggravio per la spesa pubblica. Infatti, in questo caso, la loro distribuzione a favore delle avvocature interne risulta una sorta di partita di giro neutrale sul piano della tenuta finanziaria (ovvero, un’operazione che non genera nuovi costi per l’erario), avuto anche riguardo al fatto che, per espressa previsione di legge, una quota parte delle spese recuperate è comunque “riversata nel bilancio dell’amministrazione”, secondo la misura e le modalità stabilite dai regolamenti dei singoli enti (art. 9, comma 3, D.L. cit.), a copertura delle spese “vive” sostenute.
Parimenti appare rilevante che il già menzionato art. 9, comma 5, D.L. n 90 del 2014 che, come anticipato, affida alla potestà regolamentare dei singoli enti e alla contrattazione collettiva il compito di modulare la distribuzione dei compensi secondo “criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali”, con ciò connotando anche sul piano della corrispettività e della premialità la loro corresponsione.
Sennonché, è di nuovo, proprio l’interpretazione accolta dalla sentenza surrichiamata che finisce per comprimere anche tali profili sacrificati, per così dire, alla ragione di stato non del contenimento della spesa pubblica ma del reperimento di altre fonti di finanziamento pubblico, quale nella sostanza diverrebbero le spese legale recuperate dalle controparti e non distribuite. Invero, se la copertura dei costi degli uffici legali è già assicurata dalla quota parte dei compensi trattenuti e riversati “nel bilancio dell’amministrazione” secondo la previsione dell’art. 9, comma 3, D. L. n. 90 del 2014, l’incameramento di tutte le spese legali recuperate e non distribuite sembra divenire una sorta di vera e propria sanzione amministrativa posta in capo alla parte soccombente e del tutto avulsa sia dal corrispettivo corrisposto ai legali interni sia dalle spese in concreto sostenute.
Neppure appare utile scomodare la figura logica dell’aporia fra parte e tutto.
Infatti, una volta acclarata la neutralità finanziaria delle spese effettivamente recuperate dalle controparti e il dato storicizzato del limite del 2013 (per i compensi per spese compensate), è ragionevole (ex art. 3 della Costituzione) che il parametro di riferimento sia e non possa che essere il trattamento economico complessivo percepito e correlato all’anno precedente, ovverosia un trattamento comprensivo di ogni e qualsiasi componente accessoria, ivi compresi i compensi professionali di quell’anno, visto che “i compensi professionali rappresentano un trattamento economico accessorio che si aggiunge alla retribuzione contrattuale” (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2024 n. 8222).
E questo anche in una logica che, oltretutto, mira a riconoscere il buon lavoro delle avvocature interne, visto che, l’andamento delle spese legali recuperati è uno degli indicatori più oggettivi e pacifici della bontà, anche sul piano professionale e meritocratico, del lavoro svolto, risentendo peraltro della stessa importanza e rilevanza anche economica dell’affare contenzioso trattato.
E in questo senso sembra concordare anche una delle pronunce della Corte costituzionale intervenute sulla disciplina del 2014, secondo la quale “Le relative prospettive retributive devono, comunque, mantenersi all’interno delle soglie massime imposte in linea generale dal comma 1 del richiamato art. 9 (il tetto imposto dall’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2001) e individuale dal comma 7 dello stesso art. 9 (riferito allo specifico trattamento economico complessivo maturato di anno in anno)” (Corte Cost., 10/11/2017, n.236).
In ogni caso, posto che è il legislatore a correlare i compensi professionali alla performance delle avvocature pubbliche, è forse utile rammentare che la retribuzione di risultato, per il personale dirigenziale ovvero gli analoghi emolumenti, la cui corresponsione è subordinata alla verifica successiva del raggiungimento degli obiettivi assegnati nell’anno precedente, vengono corrisposti di regola con una sfasatura temporale annuale. Sicché riesce di nuovo oscura la ragione per cui i compensi professionali delle avvocature pubbliche, che pure partecipano della stessa natura accessoria della retribuzione di risultato o premiale in genere, non debbano concorrere a formare il trattamento economico complessivo da prendere a riferimento quale tetto stipendiale.
In conclusione è, anche alla luce di una lettura costituzionalmente orientata, della disciplina normativa che appare auspicabile un ripensamento dell’arresto giurisprudenziale n. 20227 del 2025, il quale non sembra aver colto appieno le specificità (anche alla luce dell’art. 23 della legge professionale) del ruolo e dello status degli avvocati pubblici. I compensi professionali rivestono non solo una chiara natura corrispettiva ma il loro andamento è inevitabilmente correlato a quello del numero e della rilevanza dei contenziosi trattati e, di converso, alle capacità professionali degli uffici legali. Sicché la disciplina dell’art. 9 D. L. n. 90 del 2014, se intesa nel senso preteso dalla sentenza della Suprema corte, finirebbe per rompere non solo il carattere corrispettivo e premiale dei compensi professionali ma accentuerebbe, persino, le possibili distonie interne alle singole avvocature, fra i diversi trattamenti stipendiali di riferimento, trasformando oltretutto le spese legali recuperate dalle controparti in un entrata tout court svincolata da qualsiasi costo difensivo effettivamente sostenuto.
A cura di Avv. Mauro Montini