Sommario: 1. Premessa. – 2. L’applicazione dell’art.18 della l. n. 300/70. – 3. La tutela prevista dall’art.63 del d.lgs. n. 165/01. – 4. Riflessioni conclusive.
1. Premessa
Nel pubblico impiego contrattualizzato il tema del licenziamento presenta delle indiscusse peculiarità1.
Autorevole dottrina2 ha evidenziato che:
1) nel lavoro pubblico non sono mai esistiti e non esistono i licenziamenti collettivi e il licenziamento per giustificato motivo oggettivo e al loro posto è previsto un regime speciale, che finisce in extrema ratio nella risoluzione del rapporto;
2) per le pubbliche amministrazioni, quando si parla di licenziamenti, ci si riferisce solo a quelli disciplinari, formalmente e non solo in concreto.
Il licenziamento per motivi disciplinari nel pubblico impiego contrattualizzato è regolato dall’art.55-quater del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che al comma 1 individua una serie di comportamenti inadempienti per i quali “si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento”3.
2. L’applicazione dell’art.18 della l. n. 300/70
L’esame delle tutele offerte dalla legge al dipendente pubblico illegittimamente licenziato necessita della preliminare trattazione delle questioni sorte a seguito dell’entrata in vigore della legge 28 giugno 2012, n. 92 (cd. “riforma Fornero”), che aveva novellato l’art.18 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
L’art.1, comma 7 della l. n. 92/12 prevede che le disposizioni della legge medesima, “per quanto da esse non espressamente previsto”, costituiscono unicamente “principi e criteri per la regolazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”, regolazione da attuarsi in coerenza con quanto disposto dall’art.2, comma 2 del d.lgs. n. 165/01 (rinvio al codice civile e alle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa).
Il successivo comma 8 ipotizza una futura “armonizzazione” tra lavoro pubblico e privato, affidata al Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, che dovrebbe sostanziarsi in apposite “iniziative normative”, dopo aver sentito le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
Come già accaduto per altre previsioni di armonizzazione tra lavoro pubblico e privato (la memoria torna all’art.86, comma 8 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276), l’art.1, comma 8 della l. n. 92/12 è rimasto sulla carta.
L’ambigua formulazione dei menzionati commi 7 e 84 aveva dato vita al seguente interrogativo: per i licenziamenti illegittimi del settore pubblico trova immediata e automatica applicazione il nuovo art.18 dello statuto dei lavoratori oppure vige ancora la precedente versione, in attesa dell’intervento di armonizzazione di cui al comma 8?
Le risposte della dottrina si erano orientate, con varietà di argomentazioni, su entrambe le soluzioni5.
Parimenti divisa era stata la giurisprudenza di merito6.
A derimere la questione è intervenuta la Cassazione, che, dopo una prima pronuncia affermativa dell’applicazione al pubblico impiego contrattualizzato del riformato art.187, si è attestata sull’opposta soluzione della permanenza dell’art.18 nella formulazione antecedente la riforma del 20128.
Secondo la suprema corte la disciplina dettata dalla l. n. 92/12 è inconciliabile con le disposizioni del d.lgs. n. 165/01 e un’eventuale modulazione delle tutele nell’ambito del lavoro pubblico contrattualizzato richiede da parte del legislatore una ponderazione di interessi diversa da quella compiuta per l’impiego privato, poiché, come avvertito dalla Corte costituzionale, mentre in quest’ultimo il potere di licenziamento del datore di lavoro è limitato allo scopo di tutelare il dipendente, nel settore pubblico il potere di risolvere il rapporto di lavoro è circondato da garanzie e limiti posti non solo e non tanto nell’interesse del soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più generali interessi collettivi9.
Pur comprendendo le perplessità, specialmente in capo al cittadino non giurista, derivanti dalla coesistenza di due diverse versioni di una medesima norma, la soluzione della Cassazione era condivisa da chi scrive, in quanto le finalità della l. n. 92/12 mal si adattavano alle problematiche, profondamente diverse, del lavoro pubblico.
4. La tutela prevista dall’art.63 del d.lgs. n. 165/01
La riforma Madia del 2017, con la novella dell’art.63 del d.lgs. n. 165/01, ha posto fine alla lunga e dibattuta querelle dottrinale e giurisprudenziale sinteticamente ricordata nel precedente paragrafo.
L’art.63, comma 2 del d.lgs. n. 165/01, come risultante dalle modifiche del 2017, prevede che il giudice, con la sentenza con la quale annulla o dichiara nullo il licenziamento, condanna l’amministrazione alla reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e al pagamento di un’indennità risarcitoria commisurata all’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto corrispondente al periodo dal giorno del licenziamento fino a quello dell’effettiva reintegrazione e comunque in misura non superiore alle ventiquattro mensilità, dedotto quanto percepito per lo svolgimento di altre attività lavorative10.
In base a tale disposizione nel settore pubblico l’annullamento o la dichiarazione di nullità del licenziamento comportano sempre e per tutti i dipendenti (di comparto e dirigenti) la condanna dell’amministrazione alla reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro, nonché al pagamento di un’indennità risarcitoria commisurata, però, non all’ultima retribuzione globale di fatto (come nell’art.18 dello statuto), ma all’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto.
Il legislatore sembra aver recepito le indicazioni della giurisprudenza della Cassazione, in particolare la parte sui richiami alle pronunce della Corte costituzionale.
L’unicità del tipo di tutela, di cui all’art.63, comma 2, ha incontrato le critiche della dottrina, in quanto il medesimo trattamento sanzionatorio colpisce vizi di gravità diversa, finendo per parificare licenziamenti nulli (es. quelli discriminatori) a licenziamenti viziati da mere violazioni procedurali (una mancata audizione, uno sforamento dei termini)11.
Occorre rilevare che la contrattazione collettiva delle aree dirigenziali delle tornate 2016-2018 e 2019-2021 prevede la possibilità per l’amministrazione o il dirigente di proporre all’altra parte, in sostituzione della reintegrazione, di cui all’art.63, comma 2, il pagamento di un’indennità supplementare determinata, in relazione alla valutazione dei fatti e delle circostanze emerse, tra un minimo pari al corrispettivo del preavviso maturato, maggiorato dell’importo equivalente a due mensilità, ed un massimo pari al corrispettivo di ventiquattro mensilità12. Tale indennità è automaticamente aumentata, ove l’età del dirigente sia compresa fra i quarantasei e i cinquantasei anni, secondo misure predeterminate dal contratto collettivo e variabili in base all’età.
Il testo contrattuale, nel riconoscere la corresponsione, su accordo delle parti, di un’indennità risarcitoria come misura alternativa alla reintegrazione, si pone, ad avviso di chi scrive, in contrasto con quanto previsto dalla legge, con le conseguenze individuate dall’art.55, comma 1 del d.lgs. n. 165/0113.
4. Riflessioni conclusive
La riforma Madia del 2017, con la novella dell’art.63 del d.lgs. n. 165/01, ha dettato una specifica disciplina in materia di tutela del dipendente pubblico illegittimamente licenziato.
E’ condivisa da chi scrive l’opinione di autorevole studioso del lavoro pubblico, secondo cui la coesistenza di due regimi legislativi (art.63, comma 2 per l’impiego pubblico contrattualizzato, art.18 dello statuto per il lavoro privato) non è irrazionale, sia perché il lavoro pubblico, per la sua valenza costituzionale (art.97 Cost.), si caratterizza in generale per la presenza di una pluralità di disposizioni speciali (concorsi, mansioni superiori, incompatibilità, forme flessibili), tra l’altro a carattere imperativo, sia perché la politica occupazionale nel settore privato differisce da quella del settore pubblico14.
Luca BUSICO, Coordinatore Direzione del Personale presso l’Università di Pisa
1. Cfr.: TAMPIERI, Il licenziamento del dipendente pubblico, Torino, 2021; CARINCI-BOSCATI-MAINARDI, La cessazione del rapporto di lavoro, in Diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Milano, 2025,421.
2. Cfr. MISCIONE, I regimi di tutela dei licenziamenti nella pubblica amministrazione, in Variaz. temi dir. lav., 2020,369.
3. Per un’analisi delle fattispecie previste dall’art.55-quater, cfr.: BERRETTA, Il licenziamento del dipendente pubblico per ragioni soggettive, in Lav. giur., 2023,460; BOSCATI, Note sul licenziamento disciplinare nel lavoro pubblico, in Variaz. temi dir. lav., n. straord. 2024,201.
4. Cfr. ROMEO, La legge “Fornero” e il rapporto di impiego pubblico, in Il lav. nelle P.A., 2012,714, che evidenzia le insanabili contraddizioni tra le due disposizioni.
5. Per l’applicazione del “vecchio” art.18, cfr.: LUCIANI, Il licenziamento del dipendente pubblico tra ambiguità normative e inerzie applicative, in Mass. giur. lav., 2012,767; PILATI, Un problema in più per il nuovo art.18 St. Lav.: è applicabile anche al lavoro pubblico privatizzato?, in Il lav. nelle P.A., 2013,321; per l’applicazione del “nuovo” art.18, cfr.: DEL PUNTA, Sull’applicazione del nuovo articolo 18 al rapporto di lavoro pubblico, in Riv. it. dir. lav., 2013,II,421; CAVALLARO, Perché il nuovo art.18 St. Lav. si applica al pubblico impiego, in Il lav. nelle P.A., 2013,927. Per un orientamento “intermedio” (applicazione del “nuovo” art.18, limitatamente ai commi 1 e 2), cfr. BOSCATI, La difficile convivenza tra il nuovo art.18 e il lavoro pubblico, ivi, 2012,1000.
6. Per l’applicazione del “vecchio” art.18, cfr.: Trib. Roma, 23 gennaio 2013, in Giust. civ., 2013,I,1255; Trib. Venezia, 2 dicembre 2014, in Lav. giur., 2015,609 con nota di DALLACASA; per l’applicazione del “nuovo” art.18, cfr.: Trib. Perugia, 15 gennaio 2013, in Il lav. nelle P.A., 2012,1124; Trib. Torino, 14 febbraio 2014, in Foro it., 2014,I,1478 con nota di PERRINO.
7. Cfr. Cass., sez. lav., 26 novembre 2015, n. 24157, in Riv. giur. lav., 2016,II,25 con nota di AIELLO.
8. Cfr.: Cass., sez. lav., 9 giugno 2016, n. 11868, in Mass. giur., lav., 2016,567 con note di VALLEBONA, VIDIRI, ROMEO; Cass., sez. lav., 4 aprile 2017, n. 8722, in Riv. it. dir. lav., 2017,II,853 con nota di TAMPIERI; Cass., sez. lav., 21 settembre 2022, n. 27683, in Labor, 28 ottobre 2022 con nota di BARONI.
9. Cfr. C. cost., 24 ottobre 2008, n. 351, in Il lav. nelle P.A., 2009,109 con nota di MONTINI, Riv. it. dir. lav., 2009,II,685 con nota di MARTELLONI.
10. Cfr.: FRAGALE, Il licenziamento del dipendente pubblico dopo la riforma Madia, in Giorn. dir. amm., 2018,453; NICOLOSI, La tutela reale nel lavoro pubblico tra dottrina, giurisprudenza e riforma Madia, in Dir. rel. ind., 2018,1016; BOSCATI, cit. alla nota n. 3,250.
11. Cfr.: NICOLOSI, cit. alla nota precedente, 1038; BOSCATI, cit. alla nota n. 3,257. Cfr. anche MAINARDI, L’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori alla prova della Riforma Madia: “vorrei…ma non posso”, in Dir. lav. merc., 2016,687, che suggeriva tutele differenziate a seconda della tipologia di licenziamento.
12. Cfr.: art.41 CCNL 2016-2018 dirigenza Funzioni centrali; art.33 CCNL 2016-2018 dirigenza Istruzione e ricerca; art.54 CCNL 2019-2021 dirigenza Sanità, tutti reperibili in www.aran.it.
13. In tal senso BOSCATI, cit. alla nota n. 3,261; in senso contrario MISCIONE, cit. alla nota n. 2,384.
14. Cfr. TENORE, Studio sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Milano,2021,754; di opinione contraria CARINCI-BOSCATI-MAINARDI, cit. alla nota n. 1,442, per i quali non appare in alcun modo giustificata una così marcata diversità di trattamento tra lavoro privato e pubblico, specie se fondata su una fragilissima idea di “costituzionalizzazione” della reintegrazione per i soli dipendenti pubblici.