L’art. 28 comma 1 ter del D.lgs n. 165/2001 è stato introdotto ormai da qualche anno nel nostro ordinamento (art. 3 comma 3 della legge 113/2021). Particolare interesse ha suscitato il secondo periodo della norma (“Una quota non superiore al 15 per cento è altresì riservata al personale di cui al periodo precedente, in servizio a tempo indeterminato, che abbia ricoperto o ricopra l’incarico di livello dirigenziale di cui all’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. A tal fine, i bandi, che possono essere adottati anche dalle singole amministrazioni, definiscono gli ambiti di competenza da valutare e prevedono prove scritte e orali di esclusivo carattere esperienziale, finalizzate alla valutazione comparativa e definite secondo metodologie e standard riconosciuti. A questo scopo, sono nominati membri di commissione professionisti esperti nella valutazione dei suddetti ambiti di competenza, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano agli enti di cui ai commi 2 e 2-bis dell’art. 2 del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125”). Si tratta, nello specifico, di dirimere alcune questioni interpretative che sono state variamente trattate in diverse sedi.
1. Circa l’applicabilità della norma agli enti locali
La prima questione da dirimere è se la norma trovi applicazione anche nei confronti degli enti locali. A tal proposito si ricorda che l’art. 28 è rubricato “Accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia”1 ed il comma 1 fa riferimento esclusivo alle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, ed agli enti pubblici economici. Gli enti locali, com’è noto, sono privi della distinzione, all’interno della qualifica dirigenziale, tra prima e seconda fascia riconoscendo un’unica funzione di coordinamento dell’operato dei dirigenti in capo al segretario comunale (art. 97 comma 4 del D.lgs n. 267/2000) o al direttore generale (ove presente).
Una lettura approssimativa farebbe quindi propendere per l’esclusione relativa all’applicazione della norma al mondo degli enti locali e delle autonomie territoriali in generale. Tale lettura, tuttavia, è smentita da quanto stabilito all’art. 88 del D.lgs n. 267/2000 (“Disciplina applicabile agli uffici ed al personale degli enti locali”) secondo cui “1. All’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico”). Il riferimento al D.lgs n. 29/1993 oggi deve intendersi relativo al D.lgs n. 165/2001 al cui interno è stato trasfuso con conseguente applicazione delle norme e dei principi ivi contenuti. Ad ulteriore conferma valga anche il comma 3 dell’art. 1 del D.lgs n. 165 che qualifica le disposizioni del decreto alla stregua di principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, cui sono chiamati ad attenersi tutte le amministrazioni menzionate all’art. 1 comma 2 del D.lgs n. 165/2001.
D’altra parte sono le stesse Linee guida per l’accesso alla dirigenza pubblica, approvate dal Ministero per la Funzione Pubblica il 28 settembre 2022, a confermare la possibilità per gli enti territoriali di adottare le tipologie di procedure disciplinate dall’art. 28 del D.lgs n. 165/2001 così come modificato dal D.L. 80/20211. All’autonomia locale, in conclusione, pur applicandosi – quale principio fondamentale ex art. 117 Cost. – il ricorso alle tipologie di procedimento per l’accesso alla dirigenza (ove compatibili con l’ordinamento degli enti locali), residuano margini di autonomia relativi alla definizione degli ambiti di competenza da valutare, anche attraverso prove scritte e orali, finalizzate ad una osservazione e valutazione comparativa dei candidati.
2. Circa i presupposti di applicabilità della norma
Un ulteriore contributo all’interpretazione dell’art. 28 comma 1 ter del D.lgs n. 165/2001 è pervenuto dall’Ufficio Legislativo del Ministero della Funzione pubblica, in data 23 ottobre 2023. Il parere affronta, per quanto ci interessa, l’essenziale questione legata ai requisiti soggettivi per l’accesso alla tipologia di procedura di cui trattasi. Sul punto, effettivamente, viene fatta piena chiarezza ponendosi una distinzione fondamentale tra due diverse ipotesi:
a. quella in virtù della quale la procedura venga utilizzata da soggetti che abbiano ricevuto un incarico a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 comma 1;
b. quella, parzialmente diversa, dove l’incarico ex art. 110 comma 1 sia stato affidato a soggetto già incardinato nei ruoli dell’amministrazione, ovviamente con qualifica diversa da quella dirigenziale.
Il parere chiarisce, appunto, che l’ipotesi sub a) non sia ammissibile in quanto la procedura selettiva prevista dall’art. 110 non può assimilarsi alle procedure concorsuali e, pertanto, non essendovi a monte un concorso vero e proprio, si deve escludere la possibilità di accedere stabilmente alla fascia dirigenziale. Al contrario, laddove, com’è piuttosto frequente, la selezione abbia individuato un soggetto già appartenente ai ruoli dell’amministrazione, il ricorso alla procedura di cui all’art. 28 coma 1 ter è certamente legittimo. D’altra parte la norma appare chiara nella parte in cui specifica che il ricorso alla procedura è circoscritto al personale “…di cui al periodo precedente, in servizio a tempo indeterminato”, ove tale ultimo richiamo non può che riguardare personale già incardinato nei ruoli dell’amministrazione pubblica.
Il parere della Funzione Pubblica, per inciso, riguarda l’art. 28 comma 1 bis della legge n. 112/2023 ma deve intendersi riferibile anche all’articolo in commento per espresso richiamo dello stesso parere (“Si tratta in questo caso di una simmetria col principio introdotto dall’articolo 28 comma 1-ter del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 e che consente – seppure con quote di riserva diverse – una selezione di carattere sostanzialmente esperienziale per il funzionario di ruolo che abbia ricoperto incarichi dirigenziali”).
Altra questione concerne il calcolo della percentuale indicata dalla norma in merito ai limiti numerici derivanti dalla circostanza che assunzioni contingentate, a causa delle ridotte dimensioni delle amministrazioni, impediscano il ricorso alla procedura di cui all’art. 28 comma 1 ter. Sul punto non si rilevano posizioni assunte dalla dottrina o dalla giurisprudenza che forniscano interpretazioni di sorta, essendo quindi necessario porre la questione sul piano dei principi del diritto, ovvero se ci si trovi in presenza di una disposizione normativa di stretta interpretazione non suscettibile, come tale, di essere oggetto di interpretazione estensiva analogica o se, viceversa, ciò sia possibile.
La risposta va ricercata in modo approfondito ed in questa sede può essere utile richiamare quanto previsto dall’art. 110 comma 1 del D.lgs n. 267/2000 laddove, occupandosi delle percentuali relative alla facoltà di procedere ad assunzioni a tempo determinato, si è preoccupato di precisare che tale opzione è prevista nel limite “….non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità”. In tal senso il legislatore ha inteso specificare la circostanza che tutti gli enti possano utilizzare le facoltà previste dall’art. 110 fornendo, probabilmente, un’utile indicazione interpretativa.
3. Conclusioni
Posto che gli enti locali, e le autonomie territoriali in generale, possono ricorrere alla procedura di cui all’art. 28 comma 1 ter, nel rispetto di precisi requisiti soggettivi e numerici (anche se quest’ultimo aspetto meriterebbe un chiarimento ministeriale e/o giurisprudenziale), resta da capire come le amministrazioni coinvolte possano declinare le caratteristiche di quella che la norma definisce valutazioni comparative di carattere esperienziale.
È certo, come si è avuto modo di chiarire, che gli enti locali godano di un ambito di autonomia regolamentare sul punto, dovendosi attenere unicamente alla “tipologia” di procedura indicata dal legislatore.
È utile, pertanto, specificare alcune caratteristiche che sono state individuate come tipiche delle procedure comparative volte alla selezione di personale apicale. Occorre avere ben presente che anche la procedura comparativa impone, pur nell’incertezza della giurisprudenza amministrativa su questo specifico punto, l’assegnazione di punteggi che consentano di valutare e differenziare i diversi aspiranti interni rispetto agli elementi che concorrono alla valutazione comparativa.
In sintesi, nell’ambito della valutazione comparativa occorre considerare, con una ponderazione rimessa alle determinazioni delle amministrazioni, gli specifici profili di arricchimento professionale tratti da elementi di integrazione culturale ed esperienziale, che tengano conto di quanto segue:
1. valutazione conseguita nell’attività svolta, utilizzando le valutazioni ottenute nella gestione della performance individuale sulla base di un determinato periodo di osservazione valutativa (triennio, quinquennio etc.);
2. possesso di titoli professionali ulteriori rispetto a quelli richiesti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, valorizzando l’acquisizione di titoli essenzialmente abilitativi o abilitanti;
3. possesso di titoli di studio ulteriori rispetto a quelli richiesti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, valorizzando, in tal modo, il possesso di titoli culturali ulteriori rispetto al mero titolo culturale di accesso (es. laurea specialistica sul titolo di laurea richiesto per l’accesso);
4. possesso di titoli di specializzazione ulteriori rispetto a quelli richiesti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, con priorità per il titolo conseguito ad esito del dottorato di ricerca, quale momento valoriale relativo al conseguimento di titoli post laurea, come i master, le specializzazioni, i dottorati, i perfezionamenti, etc.;
5. tipologia degli incarichi rivestiti, con particolare riferimento a quelli inerenti agli incarichi da conferire, come strumento di valorizzazione delle esperienze sostenute in relazione all’incarico dirigenziale oggetto di conferimento2.
Resta, in conclusione, un interrogativo: è opportuno che le amministrazioni, allorché procedano alla regolamentazione delle procedure comparative di cui trattasi, prendano in considerazione anche (o forse in prevalenza) il c.d. assessment, da intendersi quale metodologia di valutazione delle competenze e del potenziale di una persona3.
Se, oggi, l’assessment rappresenta una fase obbligatoria ed ormai relativamente sperimentata del processo di selezione della dirigenza, che trova applicazione ai sensi dell’art. 35 quater del D.lgs n. 165/2001 e dell’art. 9 del D.P.R. n. 487/1994 (riformato dal D.P.R. n. 82/2023) all’interno delle procedure di selezione ordinarie, ci si deve appunto domandare se e come tale ambito di valutazione debba trovare collocazione nel novero delle selezioni dirigenziali a tempo determinato o delle selezioni comparative riservate (qual è la procedura di cui all’art. 28 comma 1 ter). Senza pretesa di voler assumere posizioni esaustive, la soluzione più ragionevole sembra essere quella che prevede l’utilizzo dell’assessment a condizione che non vi sia stata una selezione, precedente, caratterizzata dalla applicazione di tale metodologia. In effetti, considerata la rilevanza della valutazione delle competenze ai fini dell’attribuzione di incarichi dirigenziali, sarebbe curioso poterne prescindere allorché si faccia ricorso a procedure di selezione riservate.
a cura di Dott. Giuseppe Zaccara,
Segretario Comunale del Comune di Scandicci
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1. Per la dirigenza di seconda fascia le tipologie di accesso sono le seguenti: 1) Corso-concorso; 2) Concorsi delle amministrazioni; 3) Procedure comparative e riservate a personale non dirigenziale a tempo indeterminato della stessa amministrazione che abbia: a) maturato cinque anni di servizio nell’area o categoria apicale; b) ricoperto o ricopra incarichi dirigenziali con contratto a tempo determinato ex art. 19 comma 6 del D.lgs n. 165/2001.
2. I 5 ambiti elencati sono ripresi da A. Savazzi “Accesso alla carriera dirigenziale: le novità del D.L. n. 80/2021”, La Posta del Sindaco 11.11.2021.
3. Procedura di valutazione sofisticata che attraverso una molteplicità di strumenti standardizzati ha l’obiettivo di analizzare e valutare il possesso e il relativo livello di un set predefinito di competenze comportamentali (o trasversali) ritenute necessarie per ricoprire uno specifico ruolo o un insieme di ruoli in una organizzazione” (Linee guida approvate con D.M. 28.09.2022).