Impressioni a prima lettura sulla riforma che ridisegna confini e regole della responsabilità per danno erariale.
Pubblicata in G.U. il 7 gennaio 2026 e in vigore dal 22 gennaio, la legge n. 1 del 2026 interviene in modo sistematico sulla disciplina della responsabilità amministrativa, chiudendo la stagione dello “scudo erariale” e provando a dare forma nuova al rapporto fra decisione, colpa e rischio nell’azione amministrativa.
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1. Premessa.
Il 22 gennaio 2026 diverranno vigenti le modifiche apportate dall’art. 1 della legge 7 gennaio 2026 n. 1 (pubblicata sulla G.U. del 7 gennaio 2026) alla disciplina dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994 sull’azione di responsabilità, per danno erariale, nei confronti dei dipendenti, degli amministratori pubblici e di chi, comunque, gestisce risorse pubbliche.
La norma interviene a chiudere la stagione «transitoria» del cd. scudo erariale (articolo 21, comma 2, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120) che era stato introdotto, nella situazione emergenziale della pandemia del 2020, e che il legislatore aveva poi prorogato, di anno in anno, sino al 31 dicembre 2025.
Il tentativo, atteso e auspicato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza 16 luglio 2024 n. 132, è quello di dare forma e sistema a un modello di responsabilità erariale che consenta di superare la «paura della firma» e la comodità del non decidere, pur di non assumere alcuna responsabilità.
2. La nuova nozione di colpa grave.
Il legislatore del 2026 interviene, infatti, con sincero entusiasmo su tutte le criticità del modello previgente, a partire dalla ricerca (per certi versi ennesima) di una migliore definizione dell’elemento soggettivo cui è correlata la responsabilità erariale, ossia quel dolo e, soprattutto, quella colpa grave i cui sfuggenti contorni erano stati affidati, sino ad oggi, alla giurisprudenza delle Sezioni regionali e centrali della Corte dei Conti.
Sicché, se «la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso» riecheggiando nozioni penalistiche, è soprattutto sul versante della colpa che si concentra l’intervento riformatore del legislatore.
E’ chiarissima la finalità di rassicurare il nostro apparato amministrativo e di operare una regolazione di confini che limiti la discrezionalità (evidentemente funesta) del Giudice contabile.
La colpa grave, rilevante sul piano erariale, diviene, infatti, quella che si manifesta nella «violazione manifesta delle norme di diritto applicabili» ovvero che si traduce nel «travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento». Nella stessa prospettiva si aggiunge che «Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».
Ora, se fa persino un po’ sorridere un legislatore che dà espressamente atto della cattiva fattura delle sue stesse leggi (che deve essere comune convinzione non essere particolarmente chiare o agevoli da reperire anche per la congerie di fonti regolatorie del nostro ordinamento), resta che, in questa parte, la norma, per certi versi, codifica elementi già presenti negli orientamenti giurisprudenziali e, per altri versi, rischia comunque di infrangersi sulla realtà di una nozione che, per quanto la si voglia imbrigliare, rimane almeno in parte affidata alla valutazione, da fare caso per caso, della Procura contabile in sede di invito a dedurre ovvero di rinvio a giudizio e, quindi, del Giudice contabile.
Ancora, nella stessa logica di comprimere il più possibile la temutissima fugacità della nozione di colpa grave, viene rafforzata l’esimente dell’«atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità» che si estende adesso anche agli atti della correlata sequenza procedimentale «ovvero dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo».
3. Il rafforzamento dello strumento conciliativo.
Senz’altro meritevole di condivisione, anche muovendo dall’esperienza professionale di chi scrive, risulta poi l’attenzione che il legislatore pone sul momento conciliativo/transattivo che, seppure beneficiasse già di una significativa attenuazione della responsabilità erariale almeno in ambito lavoristico (cfr. l’ art. 410, ultimo comma, cod. proc. civ.), si è inteso rafforzare in modo pieno e generalizzato, superando l’adagio che ha portato sovente le amministrazioni pubbliche a preferire la decisione giudiziale a un accordo compositivo delle vertenze.
Si afferma a chiare lettere, al novellato art. 1, comma 1.1. della legge n. 20 del 1994 che «La responsabilità è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo nei seguenti casi: a) conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; b) conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria».
Insomma, con una vera e propria presunzione legislativa di assenza di colpa, si è inteso confortare gli amministratori e i dirigenti pubblici ad utilizzare lo strumento della composizione stragiudiziale delle vertenze, tanto che, paradossalmente, potrebbe divenire casomai fonte di responsabilità erariale l’ingiustificato rifiuto del sottoscrittore di una transazione allorché la controversia si concluda poi in modo sfavorevole per l’ente pubblico.
4. Il danno erariale e la sua quantificazione.
Dal piano dell’elemento soggettivo, l’attenzione del legislatore si sposta poi su quello della quantificazione del danno. Nella consapevolezza che il suo possibile elevato ammontare costituisca l’altro corno dell’attrazione per il rifugio nell’«amministrazione difensiva».
Si precisa, innanzitutto, che, ai fini della sua esatta quantificazione la già consolidata regola «dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità» deve essere accompagnata (ed in ciò risiede la vera novità) dalla valutazione «dell’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo» (così il novellato art.1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994).
In questa parte la disposizione sembra nella sostanza fare proprie le regole dell’art. 1227 cod. civ.
Pertanto, per fare un esempio, a fronte di un trattamento economico corrisposto in maniera poi risultata indebita (ex art. 2033 c.c.), è agevole ritenere che la nuova disposizione consenta di opporre, da chi vi ha dato luogo, l’insussistenza della sua responsabilità (ovvero il minor danno) non solo se l’amministrazione ha proceduto al recupero dell’indebito, ma anche laddove non lo ha fatto seppure la relativa azione non si fosse prescritta.
La novità maggiore è, però, quella contenuta nel successivo comma 1-octies dell’art.1 della legge n. 20 del 1994.
L’esercizio del potere di riduzione del danno, che costituisce da sempre uno dei connotati tipici del giudizio per responsabilità erariale, diviene obbligatorio «salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento» e, anzi, il legislatore si preoccupa anche di dettagliare l’importo del possibile danno, precisando che in ogni caso, a carico del responsabile, può essere posto «il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio».
La norma, che mutua una regola già introdotta con riferimento alla responsabilità erariale dei sanitari pubblici dall’art. 9 della legge n. 24 del 2017, collega, quindi, la quantificazione del danno non più e non solo al suo concreto ed effettivo ammontare ma anche al parametro del trattamento stipendiale (o indennitario) del suo autore, ponendo la quota eccedente, quale sorta di inevitabile rischio collegato all’esercizio dell’ufficio e della funzione pubblica, in carico alla collettività.
Il tutto, ovviamente, in una logica di rafforzare il «coraggio di scegliere».
E’, forse, il caso di aggiungere che l’art. 1, comma 1-decies, della legge n. 20 del 1994 si preoccupa di precisare che «l’avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva di condanna determina la cessazione di ogni altro effetto della condanna medesima».
Ancora una volta, è chiara la finalità della norma che intende favorire l’ adempimento spontaneo delle sentenze di condanna, attenuando una delle problematiche che da sempre sono connesse all’esercizio dell’azione per responsabilità erariale, ossia l’ammontare modesto delle somme effettivamente recuperate anche in caso di condanna erariale.
Meno agevole mi pare la definizione del suo esatto ambito applicativo.
Sicuramente essa travolge l’eventuale «sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni» introdotta dall’art. 1, comma 1-nonies, della medesima legge «nei casi più gravi».
V’è casomai da chiedersi se una simile disposizione inibisca anche l’esercizio della potestà disciplinare o l’avvio di procedure di responsabilità dirigenziale tenuto conto anche del fatto che lo stesso art. 1, comma 1- nonies, secondo periodo, statuisce che, laddove il giudice contabile abbia disposto la sospensione dalla gestione di risorse “l’amministrazione, conseguentemente, avvia immediatamente un procedimento ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza, e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca”.
Insomma, seppure ad una primissima lettura sembrerebbe possibile sostenere che la riparazione del danno sterilizzi tutti gli effetti della condanna erariale, persino, sul piano del rapporto di lavoro.
Sicché, in modo non dissimile da quanto è accaduto nel caso delle sentenze di patteggiamento penale che hanno perso la loro efficacia disciplinare (ovvero la loro equiparazione alle sentenze di condanna), il legislatore sembra voler accentuare l’appetibilità dell’adempimento spontaneo, dicendo all’autore del danno che, se paga, la vicenda si chiude in tutti i suoi possibili risvolti.
5. Gli amministratori politici sono (sempre) in buona fede?
Un occhio di particolare riguardo viene poi rivolto all’amministratore pubblico ovvero «ai titolari degli organi politici».
All’art. 1, comma 1-ter, della legge n. 20 del 1994 viene aggiunto il seguente periodo «la buona fede dei titolari degli organi politici si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell’esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso».
Nella sostanza, muovendo da uno degli assunti di fondo delle leggi di riforma della pubblica amministrazione che si sono succedute a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso e che riservano le attività gestionali all’apparato burocratico (cfr. artt. 4 e 14 D. Lgs. n. 155 del 2001), si postula una sorta di presunzione assoluta di «irresponsabilità erariale» in capo agli organi di vertice politico tutte le volte che si è adeguato alle indicazioni e ai pareri dei propri uffici.
Orbene, se la disposizione appare nella sostanza condivisibile, non può peraltro sottacersi il rischio (tutt’altro che ipotetico) che essa finisca per scaricare sull’apparato burocratico responsabilità e decisioni dell’organo politico. Si tratta, infatti, di uno dei nodi che da sempre rappresentano uno dei momenti di maggiore delicatezza e frizione del modello di gestione delle scelte amministrative scaturito dalle riforme della dirigenza pubblica. Invero, specie se si pone mente alla temporaneità degli incarichi (ex art. 19 D. Lgs. n. 165 del 2001) e alla variabilità dello stesso trattamento economico (art. 24 D. Lgs. n. 165 del 2001), appare tutt’altro che remoto che una simile disposizione accentui la capacità di possibili interferenze degli organi politici sulla attività dei loro apparati burocratici, con buona pace degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
6. La prescrizione quinquennale: si volta pagina.
La parte, forse, più dirompente della novella è però quella in cui si innova in modo davvero significativo il momento da cui decorre il termine quinquennale per l’esercizio dell’azione di responsabilità erariale.
Difatti l’art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994 recita adesso «Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, realizzato con una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, dalla data della sua scoperta».
La norma manda davvero in soffitta un cospicuo repertorio della giurisprudenza contabile che ancorava la decorrenza della prescrizione quinquennale non già dal momento materiale del verificarsi del danno ma dalla sua esatta cognizione da parte dell’ente pubblico che veniva fatta coincidere con l’avvenuto (poi risultato illegittimo) esborso di risorse pubbliche. Persino l’ipotesi dell’occultamento doloso richiede non solo la consapevolezza del suo autore ma una condotta attiva ovvero la violazione di obblighi di informazione.
7. L’assicurazione obbligatoria: un tassello sistemico nuovo e atteso.
Nel chiudere questa carrellata sulle novità introdotte dalla legge n. 1 del 2026, mi pare davvero utile e meritevole di attenzione la previsione contenuta nel nuovo art. 1, comma 4-bis, della legge n. 20 del 1994, a tenore del quale «chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario».
Infatti, nel rendere obbligatoria la copertura assicurativa (sino ad oggi rimessa alla discrezionalità dei singoli), la norma colma un’evidente lacuna dei giudizi contabili, stabilendo a chiare lettere che, d’ora in poi, le imprese di assicurazione sono litisconsorti necessari con tutto quello che ne consegue anche in tema di immediata opponibilità alle medesime delle sentenze di condanna e di più semplice recupero dei danni eventualmente verificatisi.
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8. Sintesi finale.
In conclusione, la legge n. 1 del 2026 si propone un fine davvero ambizioso: quello di conciliare responsabilità e fiducia, efficienza e tutela erariale.
Resta da vedere se la realtà amministrativa – e i suoi protagonisti, politici e apparato burocratico – sapranno raccoglierne la sfida oppure se, al fine di superare il modello dell’amministrazione difensiva, non si sia finito per attenuare e annacquare in modo eccessivo i contenuti della responsabilità amministrativa e con essa la funzione di controllo della Corte dei Conti.
Ma su questo, poco possono le norme e, quindi, non rimane che attendere il dipanarsi degli effetti di una legge che richiama tutti i suoi interlocutori ad una chiara consapevolezza dei propri ruoli e delle rispettive responsabilità in un circuito virtuoso che, liberato dalla paura della firma, è chiamato a confrontarsi con la responsabilità dirigenziale e la valutazione performance, così da riconoscere i meriti di chi decide e i demeriti di chi non decide o decide male.
A cura di Avv. Mauro Montini